Die Regierungskonferenz der Europäischen Union, die heute Donnerstag in Nizza beginnt, gilt seit langem als entscheidende Wegmarke für die weitere Entwicklung der EU. Sie soll die Weichen für die Aufnahme von weiteren Mitgliedern ab dem Jahr 2003 stellen. Die Union soll so von gegenwärtig 15 auf 20 und schließlich auf 27 und mehr Mitglieder wachsen. Sie würde sich dann vom Atlantik im Westen bis an die russisch-weißrussich-ukrainische Grenze im Osten erstrecken.
Endet der Gipfel mit einem Misserfolg, wird sich die Osterweiterung auf unbestimmte Zeit verzögern oder völlig scheitern. Im Falle eines Erfolgs ist das Gelingen der Osterweiterung allerdings keineswegs garantiert, es bleiben zahlreiche weitere politische und ökonomische Hindernisse.
Im Zentrum des Nizza-Gipfels steht die Reform der europäischen Institutionen. Die Entscheidungsstrukturen sollen gestrafft, den großen Staaten mehr Gewicht eingeräumt und das Vetorecht einzelner Mitglieder eingeschränkt werden. Bliebe es bei den gegenwärtigen Regeln, würde die EU durch die Aufnahme zahlreicher relativ kleiner und ökonomisch schwacher Länder entweder völlig gelähmt, oder die kleinen Länder könnten die großen überstimmen.
Streit zwischen Deutschland und Frankreich
Während über die Notwendigkeit einer Reform im Prinzip Übereinstimmung herrscht, löst jeder Versuch, das labile Gleichgewicht innerhalb der EU zu verändern, heftige Konflikte aus. Letztlich geht es dabei nicht um administrative Regelungen, sondern um politischen Einfluss und Macht.
Insbesondere zwischen Deutschland und Frankreich ist es am Vorabend des Gipfels zu scharfen Spannungen gekommen, die Spekulationen über ein mögliches Scheitern genährt haben. Zentraler Streitpunkt ist die Stimmengewichtung im Ministerrat.
Der Ministerrat, der sich aus den jeweiligen Fachministern der einzelnen Mitgliedsländer zusammensetzt, sowie der Rat der Staats- und Regierungschefs sind die eigentlichen Entscheidungszentren der EU. Bisher verfügen die vier größten Länder - Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien - dort über jeweils zehn Stimmen, die kleineren über entsprechend weniger, bis hinunter zu zwei Stimmen für Luxemburg.
Würde dieser Stimmenschlüssel fortgeschrieben, könnten die großen Länder nach der Osterweiterung leicht von den kleineren überstimmt werden. Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien hätten nach der Aufnahme von zwölf neuen Mitgliedern nur noch 40 von insgesamt 134 Stimmen im Ministerrat, obwohl nahezu die Hälfte der gesamten EU-Bevölkerung in diesen Ländern lebt.
Vor allem Deutschland drängt daher darauf, dass die Bevölkerungszahl beim zukünftigen Stimmenschlüssel stärker berücksichtigt wird. Mit über 80 Millionen Einwohnern ist es das bevölkerungsreichste Land der EU, vor Großbritannien, Frankreich und Italien mit jeweils knapp 60 Millionen. Ein von der deutschen Regierung inspirierter "italienischer Vorschlag" sieht vor, dass Deutschland in Zukunft 33 Stimmen, die anderen drei Großen jeweils 30 haben sollen. Die Skala reicht hinunter bis auf drei Stimmen für Luxemburg.
In Frankreich ist dieser Vorschlag auf heftigen Widerstand gestoßen. Er verstößt gegen das Prinzip der deutsch-französischen Gleichberechtigung, das seit den 50-er Jahren eine Grundvoraussetzung des europäischen Einigungsprozesses bildet.
Europaminister Moscovici wies vor der französischen Nationalversammlung darauf hin, dass sich de Gaulle und Adenauer auf ein "ewiges Gleichgewicht" der beiden Staaten geeinigt hätten. Die Stimmengleichheit von Frankreich und Deutschland im Ministerrat habe sich nie auf demografische Gleichheit bezogen. Schon bei der Unterzeichnung der Verträge von Rom im Jahr 1957 hätten 45 Millionen Franzosen 57 Millionen Deutschen gegenübergestanden.
Die Auseinandersetzung sprengte teilweise die Grenzen der diplomatischen Etikette. Der französische Außenminister Védrine warf seinem deutschen Amtskollegen Fischer "Rattenfängerei" vor. Präsident Chirac beschwor in Madrid die vielen französischen Toten, die in Kriegen mit Deutschland gefallen seien, "bis eines Tages zwei Männer - de Gaulle und Adenauer - dachten, so könne es nicht weitergehen, und einen Pakt unter Gleichberechtigten schlossen." Er fügte hinzu, die höhere Einwohnerzahl Deutschlands werde dadurch ausgeglichen, dass Frankreich über Atomwaffen verfüge.
Berlin hielt sich öffentlich zurück, richtete aber in Hintergrundgesprächen mit den Medien heftige Angriffe gegen Paris. Chirac wurde vorgeworfen, er nutze die französische EU-Präsidentschaft, um die nationalen Interessen Frankreichs zu fördern, anstatt eine Kompromisslösung für den Gipfel vorzubereiten. Kanzler Schröder unternahm selbst eine Rundreise, um andere Regierungen für den deutschen Standpunkt zu gewinnen.
Neben dem "italienischen Vorschlag" würde Berlin auch das Prinzip der "doppelten Mehrheit" akzeptieren. Danach wäre ein Beschluss angenommen, wenn er sowohl von der Mehrheit der Mitgliedsstaaten als auch von einer rechnerischen Mehrheit der EU-Bevölkerung unterstützt wird. Doch diese Lösung wird von Frankreich ebenso abgelehnt, würde sie doch das deutsche Übergewicht eher noch erhöhen.
Trotz der heftigen Auseinandersetzungen im Vorfeld des Gipfels ist kaum zu erwarten, dass er an dieser Frage scheitern wird. Für die deutsche Regierung steht zu viel auf dem Spiel, hat sie doch das größte Interesse an einer zügigen Osterweiterung der EU. Wirtschaftlich übertrifft der deutsche Handel mit den Beitrittskandidaten bereits jenen mit den USA und Kanada. Politisch rückt Deutschland durch die Osterweiterung endgültig ins Zentrum Europas, während Frankreich an den Rand gedrängt wird. Bei einem Scheitern des Gipfels droht außerdem ein weiterer Einbruch des Euro und der Aktienmärkte.
Die Bundesregierung hat signalisiert, dass sie mit einer Stimmengleichheit mit Frankreich im Ministerrat leben kann. Sie führt allerdings ins Feld, dass in diesem Fall auch andere Länder mehr Stimmen fordern könnten. "Ich kann nicht eine Stimmengewichtung akzeptieren," erklärte Bundeskanzler Schröder im Spiegel, "bei der Spanien oder später Polen - denken Sie bloß mal an das Bruttoinlandsprodukt - just so viele Stimmen hat wie Deutschland, das die doppelte Einwohnerzahl besitzt. Das geht nicht, da gerät alles aus den Fugen."
Die Heftigkeit, mit der die Auseinandersetzung um die Stimmengewichtung geführt wird, macht deutlich, wie sehr sich das deutsch-französische Verhältnis in den letzten zehn Jahren verändert hat. Hatte die Regierung Kohl nach der deutschen Widervereinigung noch auf französische Vorbehalte Rücksicht genommen und das Prinzip des Gleichgewichts respektiert, so fordert die Regierung Schröder-Fischer nun unverblümt die Anerkennung der Vorrangstellung Deutschlands. "Noch niemals zuvor hat sich Paris so deutlich sagen lassen müssen, dass es sich bescheiden muss," kommentiert die Süddeutsche Zeitung.
Weitere Konflikte
Die Stimmengewichtung im Ministerrat ist nicht der einzige Konfliktstoff, an dem der Gipfel von Nizza zu Scheitern droht. Auch die zukünftige Größe der EU-Kommission und die Einschränkung des Vetorechts haben heftige Kontroversen ausgelöst.
Die EU-Kommission, die über einer 17.000 Mann starken Behörde thront und einen Haushalt von 80 Milliarden Euro verwaltet, besteht zur Zeit aus 20 Mitgliedern. Die fünf größten EU-Staaten stellen jeweils zwei, die zehn kleineren einen Kommissar. Vorschläge, die schwerfällige und von Korruptionsskandalen gezeichnete Kommission zu verkleinern, sind bisher am Widerstand der kleineren Staaten gescheitert, die dann nicht mehr vertreten wären.
Um eine weitere Aufblähung des Gremiums zu verhindern, sollen nun die fünf großen Länder auf einen Kommissarposten verzichten, der dann für die neuen Mitglieder zur Verfügung steht. In einem zweiten Schritt soll ein Rotationsprinzip eingeführt werden, nach dem alle Mitglieder vorübergehend auf einen eigenen Kommissar verzichten. Aber auch dieser Vorschlag ist umstritten. Kleinere Mitglieder argwöhnen, dass Berlin, Paris und London nur deshalb zu einem solchen Verzicht bereit sind, weil sie die Kommission ohnehin entmachten und den Ministerrat stärken wollen, wo sie das Übergewicht haben.
Das nationale Vetorecht betrifft direkt die Handlungsfähigkeit der Union. Zur Zeit sieht der EU-Vertrag noch in 72 Punkten den Zwang zur Einstimmigkeit vor, der Ministerrat kann nur Entscheidungen treffen, wenn kein Land ein Veto einlegt. Ziel des Gipfels ist es, auf dem Gebiet der Außen-, Innen-, Rechts- und Sicherheitspolitik vermehrt Mehrheitsentscheidungen zu ermöglichen. Das ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass Europa in der Weltpolitik geschlossen als selbständiger Akteur auftreten kann.
Doch bisher sind alle entsprechende Vorstöße an den Vorbehalten einzelner Mitglieder gescheitert. Deutschland und Frankreich beharren auf dem Vetorecht bei Asyl- und Einwanderungsfragen, Großbritannien und Dänemark bei Steuerfragen, Spanien, Portugal und Griechenland bei der Verwendung des milliardenschweren Strukturfonds, Deutschland, Dänemark und Spanien bei der Sozialpolitik, usw. Großbritannien steht der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an die EU insgesamt skeptisch gegenüber. Es befürwortet zwar die Osterweiterung, weil es darin ein Gegengewicht zur deutsch-französischen Achse sieht, will aber die EU-Institutionen möglich schwach halten.
Zukunft der EU
Das Gezerre um die Reformpläne, das dem Gipfel von Nizza voranging und wohl auch seinen Ablauf bestimmen wird, widerspiegelt die scharfen politischen und sozialen Spannungen in Europa.
Der europäische Einigungsprozess entwickelt sich seit langem im Kräfteverhältnis zweier Spannungsfelder: der innereuropäischen Rivalitäten auf der einen und dem Verhältnis zwischen Europa und Amerika auf der anderen Seite. Seit der Unterzeichung der Römer Verträge wurde jeder Schritt zur wirtschaftlichen und politischen Integration von heftigen Aufwallungen nationaler Interessen begleitet, die ihn oft jahrelang verzögerten. Umgekehrt waren die europäischen Regierungen immer dann bereit, nationale Interessen der europäischen Integration zu opfern, wenn die Beziehungen zu den USA besonders gespannt waren.
In den siebziger Jahren löste die Aufkündigung der Nachkriegswährungsabkommen durch die USA den ersten großen Integrationsschub aus: Erweiterung der bisherigen Sechsergemeinschaft um Großbritannien, Dänemark und Irland, regelmäßige Treffen des Europäischen Rats, Direktwahl des Europäischen Parlaments und Einführung des Europäischen Währungssystems.
Anfang der neunziger Jahre fiel mit dem Ende des Kalten Kriegs auch die Klammer weg, die Europa und die USA aneinander gebunden hatte. Es folgte eine neue Welle der Integration. 1992 wurde in Maastricht die Vollendung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion bis spätestens 1999 beschlossen, 1994 begann mit den Mitgliedschaftsanträgen von Ungarn und Polen der Prozess der Osterweiterung. Seither ist nicht nur die gemeinsame Währung Realität geworden, Europa hat auch große Schritte zum Aufbau einer eigenständigen Armee getan und entwickelt sich immer mehr zu einer mit den USA konkurrierenden Großmacht.
Das hat die Spannungen in ihrem Innern verschärft. Die großen und wirtschaftlich stärksten Länder - allen voran Deutschland - machen ihr Gewicht auf Kosten der schwächeren geltend. Dies ist ein wesentliches Element der in Nizza geplanten Reformen. Vor allem aber verschärfen sich die sozialen Spannungen.
Die Brüsseler Institutionen werden in der Bevölkerung seit langem als Handlanger der transnationalen Konzerne und Finanzmärkte gesehen, die in der modernen, globalen Wirtschaft den Ton angeben. Eine anonyme, in keiner Weise demokratisch legitimierte Behörde setzt Vorschriften und Bestimmungen durch, die das Leben von Millionen verändern und den Sozialabbau und die Deregulierung des Arbeitslebens vorantreiben.
Mit der Osterweiterung werden sich die sozialen Spannungen weiter zuspitzen. Das soziale Gefälle zwischen West- und Osteuropa ist enorm. Die Wirtschaftskraft aller Beitrittskandidaten zusammen macht nur sieben Prozent des Bruttoinlandsprodukts der EU aus. Die Löhne liegen weit unter, die Arbeitslosigkeit dagegen weit über dem bisherigen EU-Niveau.
Anders als bei der Aufnahme südeuropäischer Länder wird die EU nicht in der Lage sein, dieses Gefälle durch großzügige Subventionen zu dämpfen. Im Gegenteil, sie pocht auf fiskalische Disziplin und Liberalisierung, was Millionen, die von einer rückständigen Landwirtschaft oder veralteten Betrieben abhängig sind, die Existenzgrundlage kostet. Arbeitslosigkeit und Niedriglöhne im Osten werden als Hebel dienen, um auch im Westen den Lebensstandard weiter zu senken. Gleichzeitig werden die Kosten für die Osterweiterung die Mittel für Subventionen im Westen austrocknen.
Eine Sorge, die die Regierungen in Nizza umtreibt und den Streit um die EU-Reform verschärft, ist daher, wie dies gegen die Bevölkerung durchgesetzt werden kann.
Bisher haben vor allem nationalistische und rechtspopulistische Kräfte die wachsende Opposition gegen die EU ausgenutzt - Haiders FPÖ in Österreich, Bossis Lega Nord in Italien, Stoibers CSU in Deutschland, rechte und linke Nationalisten in Frankreich, die Tories in Großbritannien. Die heftigen Auftritte Chiracs vor dem Gipfel werden nicht zuletzt darauf zurückgeführt, dass in Frankreich demnächst Wahlen anstehen und er sich - ebenso wie sein Rivale, der sozialistische Premierminister Lionel Jospin - gegenüber den Nationalisten im eigenen Lager keine Blöße geben darf. Chirac selbst sitzt außerdem wegen eines Korruptionsskandals die Staatsanwaltschaft im Nacken.
Ein Scheitern des Nizza-Gipfels würde diesen rechten Kräften ohne Zweifel Auftrieb geben, ein Erfolg die autoritären und undemokratischen Strukturen der EU stärken. Ein Ausweg aus diesem Teufelskreis ist nur durch eine Initiative von unten möglich - durch eine gemeinsame Offensive der europäischen Arbeiterklasse mit dem Ziel Vereinigter Sozialistischer Staaten von Europa.